糧食是最基本的生活資料，更是關(guān)系每個(gè)人基本生活的重要商品。近年來，我國糧食和物資儲備工作不斷改革發(fā)展，糧食安全水平不斷提升，即使在疫情最嚴(yán)重期間，仍能保證糧食和重要農(nóng)副產(chǎn)品供給充裕，民生安穩(wěn)。2021年4月15日起施行的《糧食流通管理?xiàng)l例》(簡稱《條例》)，是對2004年《條例》的一次系統(tǒng)修訂，標(biāo)志著我國的糧食流通法治治理進(jìn)入新階段。全面建設(shè)法治社會背景下，提高依法管糧治糧水平能力，要求各級糧食管理部門在運(yùn)用《條例》過程中理解和把握合理行政原則。

　　總體而言，《條例》關(guān)于合理行政的要求主要體現(xiàn)在：

　　一是回應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，取消糧食收購許可，規(guī)定糧食收購企業(yè)備案。修訂前的《條例》規(guī)定，經(jīng)營者取得糧食收購資格后，方可從事糧食收購活動。修訂后的《條例》取消了糧食收購許可制度，規(guī)定“從事糧食收購的經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)具備與其收購糧食品種、數(shù)量相適應(yīng)的能力”，同時(shí)規(guī)定從事糧食收購的企業(yè)應(yīng)當(dāng)就相關(guān)信息向所在地縣級糧食和儲備行政管理部門備案。取消糧食收購資格許可制度，是《條例》修訂的重點(diǎn)內(nèi)容，也是順應(yīng)糧食購銷形勢發(fā)展變化進(jìn)行的糧食流通管理制度的重大調(diào)整。在司法領(lǐng)域，2015年底發(fā)生的“王力軍無證收購玉米案”曾引起廣泛關(guān)注。王力軍是內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市臨河區(qū)的一名普通農(nóng)民，2014年11月至2015年3月間，其從所在村鎮(zhèn)周邊農(nóng)戶手中收購玉米。2015年底，王力軍因無證收購玉米被工商局等相關(guān)部門查獲，隨后他到公安機(jī)關(guān)投案自首。2016年4月15日，當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ阂酝趿姏]有辦理糧食經(jīng)營許可證和工商營業(yè)執(zhí)照而進(jìn)行糧食收購活動為主要理由，認(rèn)定王力軍構(gòu)成非法經(jīng)營罪，判處其有期徒刑一年，緩刑二年，并處罰金人民幣2萬元。也就是說，在沒有獲得許可的情況下從事糧食收購，成為王力軍案定罪的關(guān)鍵因素。2017年2月，巴彥淖爾市中級人民法院再審撤銷原判決，改判王力軍無罪，并進(jìn)行相應(yīng)的國家賠償。就《條例》取消糧食收購許可而言，對該案件是一次回應(yīng)。

　　二是設(shè)立嚴(yán)格的法律責(zé)任，大幅提升違法成本。新《條例》的顯著變化，是增加糧食經(jīng)營主體的法律責(zé)任，大幅提高違法成本。比如：通過修改第四十五條，完善了相關(guān)市場主體保證糧食質(zhì)量安全的法律責(zé)任。對糧食收購者、從事糧食收購、銷售、儲存、加工的糧食經(jīng)營者等市場主體的違法行為，增加“20萬元上50萬元以下罰款”的處罰檔次；同時(shí)增設(shè)糧食收購者、糧食儲存企業(yè)未按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行質(zhì)量安全檢驗(yàn)、出庫質(zhì)量安全檢驗(yàn)的法律責(zé)任。再如，通過增設(shè)第四十九條、第五十一條，加大政策性糧食經(jīng)營違法行為的處罰力度，對情節(jié)嚴(yán)重的政策性糧食經(jīng)營違法行為，設(shè)置最高額500萬元的罰款。同時(shí)，增加了糧食經(jīng)營企業(yè)相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，規(guī)定從事糧食經(jīng)營的企業(yè)有違反《條例》規(guī)定違法情形且情節(jié)嚴(yán)重的，對其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員其他直接責(zé)任人員處以“上一年度從本企業(yè)取得收入的1倍以上10倍以下罰款”?！稐l例》修訂前，對嚴(yán)重違法行為(如虛假購銷、擅自動用政策性糧食等)最高處以20萬元罰款，企業(yè)違法成本偏低。法律責(zé)任制度的調(diào)整，是對糧食流通市場化日益活躍的回應(yīng)，將大大增強(qiáng)糧食行政管理部門的執(zhí)法督查效能。

　　在糧食流通管理行政工作中，要從以下方面理解把握合理行政原則：

　　一是主動運(yùn)用法治思維，適應(yīng)法律規(guī)范調(diào)整提高事中事后監(jiān)管能力，規(guī)范糧食購銷活動。1978年以來，我國的糧食流通體制經(jīng)歷數(shù)次調(diào)整，不斷推動糧食購銷市場化改革，尤其是2014年以來，糧食收購價(jià)格完全市場化。由于法律的滯后性，糧食流通領(lǐng)域的深刻變化在法制層面沒有得到適當(dāng)回應(yīng)。事實(shí)上，原《條例》第四十條對未經(jīng)許可擅自從事糧食收購活動的，設(shè)置了“沒收非法收購的糧食”以及“情節(jié)嚴(yán)重的，并處非法收購糧食價(jià)值1倍以上5倍以下的罰款”的行政處罰措施，只有構(gòu)成犯罪的，才依法追究刑事責(zé)任。但是，在許可制度下，這種設(shè)置沒有起到應(yīng)有的作用。在“王力軍收購玉米案”再審階段，最高人民法院明確指出，就本案而言，王力軍從糧農(nóng)處收購玉米賣予糧庫，在糧農(nóng)與糧庫之間起了橋梁紐帶作用，沒有破壞糧食流通的主渠道，沒有嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序，不具有與刑法第二百二十五條規(guī)定的非法經(jīng)營罪前三項(xiàng)行為相當(dāng)?shù)纳鐣：π?，不具有刑事處罰的必要。王力軍案的產(chǎn)生，固然存在司法機(jī)關(guān)忽視刑法中社會危害性實(shí)質(zhì)考察的因素影響，但對行為違法性進(jìn)行判斷的根源在于糧食收購許可制度的設(shè)置。就此而言，取消糧食收購許可制度，符合當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下糧食流通發(fā)展的客觀實(shí)際情況，從法律規(guī)范層面更加合理。同時(shí)，取消許可，不意味著糧食管理部門放手不管，考慮到從事糧食收購的市場經(jīng)營主體多樣(包括自然人、個(gè)體工商戶、企業(yè))，容易滋生市場亂象，反而對糧食管理依法行政工作提出了更高的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用法治方法、手段，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，做好糧食收購者、糧食收購企業(yè)法定義務(wù)履行情況的日常檢查，規(guī)范收購行為，更好維護(hù)市場秩序，營造良好市場環(huán)境。

　　二是提高執(zhí)法規(guī)范化水平，在相關(guān)案件的處理上合理把握行政處罰的尺度。《條例》設(shè)置的違法成本提高，意味著行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)變大，合理把握行政處罰的幅度，成為合理行政的關(guān)鍵。糧食流通監(jiān)督檢查涉及糧食流通多個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)督檢查的內(nèi)容包括糧食購銷、庫存管理、糧食質(zhì)量、儲糧安全等多個(gè)方面。監(jiān)督檢查是《條例》賦予糧食行政管理部門的法定職責(zé)，執(zhí)法人員必須依職權(quán)、依程序主動開展執(zhí)法行動。盡管糧食違法處罰數(shù)額和幅度調(diào)整的主要因素在于，一些糧食違法案件涉案數(shù)額、非法獲利非常高，原定的罰款數(shù)額不足以震懾嚴(yán)重違法行為。但是，威懾嚴(yán)重違法不意味著對違法行為不加區(qū)分一律適用重罰。結(jié)合新《行政訴訟法》《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，實(shí)施行政處罰，必須與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。如果行政機(jī)關(guān)作出的行政行為“明顯不當(dāng)”的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。所謂行政行為“明顯不當(dāng)”，一般是指行政行為不符合比例原則、違反平等原則或缺乏正當(dāng)程序。在糧食違法行政處罰案件中，要注意遵循比例原則，根據(jù)行為人違法性質(zhì)和情節(jié)，在法定范圍和幅度內(nèi)，保持處罰力度與違法程度相適應(yīng)，不能輕微違法重罰、重大違法輕罰，避免出現(xiàn)“明顯不當(dāng)”的情況。合理行政，不能完全依賴執(zhí)法人員的自由裁量，在下一步執(zhí)法工作中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)具體違法情形對處罰幅度、倍數(shù)做出統(tǒng)一的規(guī)定，從而為規(guī)范糧食流通執(zhí)法和處罰工作提供依據(jù)。

　　(作者系河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師)