原標(biāo)題：中央農(nóng)辦解讀土地收益用之于農(nóng)“硬要求”

　　鄉(xiāng)村振興錢從哪兒來？最近有了明確答案。

　　近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》(下稱《意見》)，要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。

　　9月24日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室秘書局局長吳宏耀介紹《意見》相關(guān)情況。

　　這份文件被認為是一份增加鄉(xiāng)村振興投入的“硬性”文件，但在如何激勵地方政府積極性、如何在鄉(xiāng)村振興各領(lǐng)域分配投入資金，仍然是各界關(guān)注的問題。

　　填補7萬億鄉(xiāng)村振興投入

　　《意見》的出臺，被認為是在貫徹落實中央近年來多個涉農(nóng)重要文件精神。不管是2018年9月的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018~2022年)》，還是2019年2月一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，乃至2019年6月的《關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》，中央多份重要文件，都明確提到了“提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例”這一精神。

　　顯然，在中央看來，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，土地出讓收入會是重要的資金來源。而在本次發(fā)布會上，韓俊也提到，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要大量投入，僅靠財政一般公共預(yù)算遠遠不能滿足需求，必須拓寬資金來源渠道，建立健全鄉(xiāng)村振興投入穩(wěn)定增長的長效機制。

　　鄉(xiāng)村振興到底需要多少錢？2018年末，韓俊曾經(jīng)在“清華三農(nóng)論壇2019”上提到，經(jīng)過初步測算，要落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃今后五年的重點任務(wù)，大約需要投資7萬億元以上。

　　現(xiàn)有的投入規(guī)模顯然難以滿足這一龐大的投資額。而從此次發(fā)布會上公布的數(shù)據(jù)來看，從2013年到2018年全國的土地出讓收入累計高達28萬億元，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬億元，占到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金合計是1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%。

　　而在更早些的2011年，當(dāng)年土地出讓金收入已超3.15萬億元，但到2011年10月末，土地出讓收益的三農(nóng)支出，只有1234億元。

　　韓俊在上述2018年的論壇上還表示，過去土地出讓凈收益用于農(nóng)村的比例在30%左右，但2018年這一數(shù)字顯著下滑，“中央的要求是提高這一比例，所以說還需要提出更加‘硬’的要求來落實這個政策。”顯然，本次《意見》就是他當(dāng)時提到的“硬要求”。

　　在“硬要求”的約束下，會有多大的投資力度？根據(jù)官方數(shù)據(jù)，2019年全國土地出讓收入約為72517億元，如果按土地出讓收入的8%粗略計算，可用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金總額多達5800億元。

　　“硬要求”保證資金到位

　　所謂“硬要求”，從這次《意見》對相關(guān)機制的設(shè)計也可見一斑。

　　由于我國1994年分稅制改革后確立的央地財權(quán)關(guān)系中，除了少數(shù)上繳中央的相應(yīng)稅費，土地出讓收入基本都歸地方政府所有。因此中央不能實時掌控地方土地出讓收入的收支情況，尤其是收益的明細狀況。

　　為了實現(xiàn)這項改革的目標(biāo)，也就是把土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例提高到50%以上，《意見》規(guī)定了兩種途徑，一是按照當(dāng)年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當(dāng)年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到10%以上計提。

　　其中值得注意的是，“不低于土地出讓收入8%”這個要求。《意見》之所以用硬性比例來把關(guān)，實際上是為資金計提規(guī)模劃出底線。

　　韓俊表示，這樣設(shè)計的主要考慮是防止有的地方將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目建設(shè)成本納入成本核算范圍，這樣一來會虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

　　之所以會有這樣的考慮，主要是當(dāng)前一些地方財政形勢比較緊張，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，被認為可能會對地方財政收支帶來影響，導(dǎo)致地方落實政策的積極性不高。

　　吳宏耀指出，《意見》主要從“分步實施改革”“嚴格防范地方政府債務(wù)風(fēng)險”和“明確向縣級傾斜”三個方面做出部署，防止可能出現(xiàn)的地方財政問題。

　　其中，在防范債務(wù)風(fēng)險方面，《意見》提出了兩個允許，一是允許將已收儲土地的出讓收入繼續(xù)通過計提國有土地收益基金，用于償還因收儲土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計算核定。第二是允許省級政府按照現(xiàn)行的政策，繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。

　　而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂認為，在政府各部門聯(lián)合監(jiān)管的基礎(chǔ)上，真正落實可能還需要通過鄉(xiāng)村振興法立法來保障，以法律的形式固定下來，才能切實將土地收入用于支持鄉(xiāng)村振興。

　　資金分配比例待確定

　　如此大規(guī)模的資金，會用向何方，同樣值得關(guān)注。

　　按照當(dāng)前相關(guān)規(guī)定，地方各級財政部門要從土地出讓收益中計提不低于15%的比例用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，以及10%用于教育資金。廖洪樂表示，土地收益用以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的比例提高可能會影響資金的用途結(jié)構(gòu)，以前的資金用途與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和基礎(chǔ)教育相關(guān)，未來可能會將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的更多方面，如產(chǎn)業(yè)振興、糧食安全等領(lǐng)域納入考慮。

　　《意見》則提出，允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點用于高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、耕地及永久基本農(nóng)田保護、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。

　　原中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任、中國城市經(jīng)濟學(xué)會副會長牛鳳瑞則建議，在土地出讓收益投向農(nóng)村的資金總規(guī)模增加后，具體在鄉(xiāng)村振興各領(lǐng)域的分配比例可以不再由中央統(tǒng)一制定。應(yīng)該給予地方政府更大的政策自主權(quán)，從各地實際出發(fā)，優(yōu)先保障迫切需要解決的農(nóng)村建設(shè)問題。同時，要做好政策執(zhí)行的效果評估，保證資金落到實處。

（文章來源：21世紀經(jīng)濟報道）